青山县的秋天，金黄的银杏叶铺满街道，却掩盖不住空气中弥漫的紧张气息。在县城繁华地段的一栋写字楼里，青山县兴华普法法律服务中心的办公室内，一场激烈的讨论正在进行。戴世龙坐在主任办公桌后，眉头紧锁，手中反复摩挲着一份文件；周万发则在一旁来回踱步，时不时停下来翻看桌上的资料；张忠民靠在窗边，目光凝重地望着窗外。
“这次的案子可不简单，青山县国土资源局和亚鹏房地产开发有限公司的纠纷，涉及行政协议解释，稍有不慎，影响可不小。” 戴世龙率先打破沉默，声音低沉而严肃。
周万发停下脚步，叹了口气说：“是啊，亚鹏公司说国土局要求他们补交土地出让金，可公司觉得自己按照协议约定开发，根本不应该交钱。双方各执一词，都快闹到法院了。”
就在这时，办公室的门被推开，法务助理张彩娇匆匆走了进来，手里拿着一摞新整理的材料：“戴主任，周老师，我把双方提供的资料又仔细核对了一遍，还找到了当年土地出让时的挂牌公告和规划局的一些文件。”
戴世龙接过材料，认真翻阅起来。原来，几年前青山县国土资源局将 TG - 0403 号地块出让给亚鹏房地产开发有限公司，出让时对外公布以及出让合同中约定的土地用途均为 “开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状”。然而在开发过程中，双方却对 “冷藏车间维持现状” 这一约定的理解产生了巨大分歧。
国土局认为，冷藏车间占地属于工业用地性质，亚鹏公司若要开发利用，就必须变更土地用途并补交土地出让金；而亚鹏公司则坚持认为，整个地块都是商住综合用地，自己按约定开发，无需额外付费。双方多次协商无果，矛盾愈演愈烈。
“根据指导案例 76 号的裁判观点，行政机关在职权范围内对行政协议约定条款的解释，对协议双方有法律约束力，法院审查时也会参考。我们得先看看青山县规划局对此有没有相关解释。” 戴世龙一边思考一边说道。
张忠民走到桌前，拿起一份文件：“我之前联系过规划局，他们确实有一份复函，确认 TG - 0403 号国有土地使用权面积的用地性质是商住综合用地，这和挂牌出让公告一致。不过国土局好像并不认可这份复函。”
“那我们就从这份复函入手，先和双方沟通，看看能不能在诉前调解解决问题。” 戴世龙做出决定。
第二天，戴世龙带着周万发和张彩娇来到了亚鹏房地产开发有限公司。公司会议室里，亚鹏公司的负责人刘总满脸愁容，一见到戴世龙等人，就大倒苦水：“戴主任，您可得帮我们评评理。我们当初可是按照合同约定，一分不少地交了土地出让金，现在国土局突然说要补交，这不是欺负人嘛！”
戴世龙安抚道：“刘总，您先别着急。我们就是来帮你们解决问题的。您给我们详细说说，开发过程中具体是怎么和国土局产生矛盾的？”
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