宣室殿大朝议后第三日，建业城西，原吴国水师主要驻地——石头城水寨。
秋日江风带着凉意，吹动着水寨望楼上新换的“汉”字赤旗。
寨内码头，停泊着大大小小、形制各异的吴军降船，从巨大的楼船、艨艟，到轻捷的走舸、赤马，密密麻麻，帆樯如林，只是大多略显老旧，不少船体还有未及修复的战损痕迹。
水卒们或呆坐于船舷，或聚在岸边，神情茫然，对未来充满不确定。
水寨中央议事堂内，气氛却颇为热烈。
陈到并未坐在主位，而是与步骘、原吴国水师都督留略、以及数名蜀汉将作院大匠、熟悉舟楫的文吏，围在一张巨大的长江中下游及东海沿岸草图周围。
“大将军，”留略年约四旬，面庞黝黑，手掌粗大，指着草图上的长江出海口，“吴……旧日水师，主要职责乃是巡防江面，拱卫京师，运送粮秣兵员，以及沿江作战。
大船多以平底为主，利于江中行驶，稳定性尚可，但若入海，遇风浪则颠簸剧烈，且不耐海水腐蚀。真正的海船，多集中于吴郡、会稽沿海，用于近海渔捕、商旅，以及……
袭扰魏国淮南、青徐沿海，规模建制，远不如江防舰队。”
步骘补充道：“孙权晚年及孙峻时期，重心皆在内斗与西线，海防松弛，沿海大船多被征调或废弃，海寇渐炽，商路不畅。如今要整合，江船与海船，需区别对待。”
陈到点头，这些情况与他预料的差不多。
江东水师强在内河与近岸，缺乏真正的远洋意识和力量。
他沉吟片刻，开口道：“江防不可废，然天下一统，眼光当放得更远。万里海疆，岂能任其空旷，任由寇盗横行，或成他人觊觎之门？”
他拿起炭笔，在草图的东海之外，又勾勒出几条模糊的弧线，指向更南方：“南洋诸岛，物产丰饶，香料、宝石、珍木……应有尽有。
前汉时便有商旅往来，武帝曾遣使通南海。如今大汉新立，正宜遣使宣威，探索航路，建立贸易，既可富国，亦可扬我汉威于海外。”
留略和几位吴地出身的文吏听得眼睛发亮，又有些难以置信。
开拓海外？这在偏安江东时，几乎是不可想象的奢侈念头。
“然欲行此事，需有倚仗。”陈到话锋一转，“江船难当大任。需造新船——能抗风浪、载货多、航程远的海船！”
他将一份自己凭记忆勾勒、再由将作院工匠细化的草图展开。
图上是一种船型：船首尖，船尾宽，船身肥阔，底尖上阔，首尾高昂，两侧有护板，并清晰地标注了多道水密隔舱、高大的桅杆和硬帆。
“此乃‘福船’式样构想。”陈到解释道，“其底尖利于破浪，身阔则稳，多水密隔舱，即便一舱破损，亦不致全船沉没。设多桅硬帆，可利用八方来风。载货、载人、作战，皆可胜任。”
将作院的一位老匠人激动地指着图纸上的细节：“大将军所绘，虽与现今吴地海船有异，然其中道理，如这水密隔舱、尖底破浪，细思之下，实乃妙想天开！若能建成，必是海上巨无霸！”
另一位匠人则道：“只是如此大船，所需木料（需用巨大杉木、松木）、铁件、桐油、麻绳等，耗费巨大，工艺复杂，非一朝一夕可成。”
“无妨。”陈到摆手，“先在吴郡、会稽择良港设造船坞，集中巧匠，试制一两艘。同时，对现有可用的海船进行检修加固，编练水卒，探索近海航路，清剿海寇，积累经验。待大船造成，再图远航。”
他看向步骘和留略：“此非一日之功，需长远规划，专设衙署，统筹管理。故我意，奏请陛下，于建业设立‘海军都督府’，统管所有战舰、水军、船厂、海港、以及未来之海外探索、贸易、海防事宜。待岭南交州彻底安定，或可南迁至番禺（广州），更近南洋，控驭南海。”
“海军都督府？”步骘捻须沉吟，“前所未有之制。然确如大将军所言，江海之防，迥异于陆。专设府衙，统一事权，确有必要。只是……名号、权责、与各州郡、水陆各军如何协调？”
“此正是需要细化之处。”陈到点头，“我拟奏章，请陛下定夺。”
两日后，陈到将一份更为详尽的《请设海军都督府疏》呈至刘备案前。
疏中除了重申建立强大海军的必要性外，明确提出海军都督府的四大核心职能：
一、造舰： 于吴郡（后迁番禺）、会稽设皇家造船厂，专司研制、建造新型大海船（福船等），并改良现有舰船，形成梯次配备。
二、绘舆： 系统招募、培养善于观测星象、水文、地理之人才，组成“海图司”。整合现有沿海、江防图籍，并派遣探险船队，由近及远，绘制精确的沿海、岛屿乃至南洋航路海图，标注暗礁、洋流、季风、补给点。
三、拓海： 组建远洋船队，携带国书、礼物、商品，探索南洋（东南亚）诸国，宣示大汉国威，建立友好关系，开辟官方贸易航线。同时，鼓励民间持照（由海军都督府颁发）商船往来，官府提供一定保护并抽税。
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