但是有些地方，比如陕西，与西夏的战争旷日持久，不是一两天能结束的，那又怎么办呢？也简单，重新瓜分防区，设立经略安抚使统管一路军政。也就是说，在宋朝的行政区划上来说，实际上存在两种路，一种是以经略安抚使为长官的帅司路，一种是以转运使为长官的漕司路，二者的行政区划互有重叠。按照制度，经略安抚使当然是一路长官，但是在实际政治生活中，转运使才是一路的最高长官。
具体到陕西那就更复杂了，开国之初，陕西仅一路，就是陕西路，因为当时西夏并未反叛，故而陕西路是漕司路，并未设置经略安抚使，然而随着与西夏的战事持续进行，原本临时派遣的经略安抚使变成的常设，朝廷在陕西的行政区划设置就开始复杂起来了。首先就是漕司路的调整，原本的陕西路被一分为二，变成了永兴军路和秦凤路，然后就是帅司路的划分，整个陕西被划分为四个帅司路即：鄜延路、秦凤路、泾原路、环庆路，熙河开边后还设置了熙河路，不算河东的麟府路整个陕西就已经有五个帅司路。也就是说陕西有五位经略安抚使，两位转运使。
按照朝廷定制，转运使负责地方行政，经略安抚使负责军事，从地位上说经略安抚使是高于转运使的，但是朝廷为了防止经略安抚使在地方做大，有意加重转运使的权力，将后勤有转运使负责，这下就捏住了经略安抚使的命门，同时由于战事的需要，原本由文官担任的经略安抚使逐渐改由武将担任，像狄青、种师中、种师道都是如此，朝廷本来就严防武将，对于西军的将门子弟出任一路经略安抚使自然是极为不满。
在文官们眼里，他们皓首穷经，在科场作答，好不容易才从八品小吏做起，数十年兢兢业业，这才穿上绯袍，这些丘八武夫，凭着自己的悍勇，轻轻松松的就坐上了经略安抚使的位置，还位列三衙武帅、横班武臣，这让他们如何能忍！韩琦不就说过：东华门外唱名的才是好男儿。说白了，整个朝廷对于这些武将出身的经略安抚使们都是不信任的，再到王安石变法后，新旧党争，沿边的武将几乎都是支持新党的，毕竟新党要对西贼用兵，他们才有用武之地。在两位太后垂帘时，这帮武将都遭到严厉的打击，连立下大功的王韶、李宪也是如此，这就让陕西帅司漕司之间的矛盾更加尖锐。
当然，对于中枢来说，自然是乐见此事的，地方大员互相之间倾轧越严重，中枢的权威越大，中枢就是希望陕西的漕司制约帅司，同时也是怕边将擅启边衅，故而用漕司控制后勤，使得陕西帅司和漕司之间的矛盾越来越大，帅司认为漕司有意克扣军饷辎重，甚至从中贪墨中饱私囊，漕司认为帅司擅启边衅，无事生非。这么多年以来，嘴上的官司打了无数场，几乎每月都有互相弹劾的劄子递上去。苏辙在御史台多年，当然知道此事，不过他觉得问题不大，毕竟现在不是帅司了，章楶现在可不再是一路经略安抚使了，而是陕西诸路宣抚使，可是凌驾于帅司和漕司的方面大员，而且是带使相的，陕西的漕司哪里还敢给宣抚司小鞋穿
章縡笑着说道：苏相有所不知，家父与陕西漕司可谓势同水火，去岁平夏城之战，就因为粮草辎重之事互相弹劾，与之积怨久矣。苏辙笑道：此事不必担忧，而今尊父以使相出镇陕西，宣抚诸路，为陕西诸路帅臣，区区漕司，岂敢与枢密副使相抗衡啊。章縡苦笑道：明面上自然不敢，可是这些衙门小吏，最是奸猾，阳奉阴违之事可没少做，拖延推诿是他们的拿手好戏，且苏相以也是以使相出镇京兆府，他们正想利用苏相与宣抚司打擂台。
苏辙这才恍然，确是如此，虽然章楶如今是枢密副使兼宣抚使，算得上陕西诸路的最高军事长官，但是按照大宋朝廷的一贯尿性，绝不可能放任哪个大臣统领诸路军事而不加以节制的，固然从制度上说，宣抚司已经是地方最高的军事指挥机构了，但并不是唯一的，如果把宣抚司看成管多个路的经略安抚司，那么肯定有管多个路的转运司，也就是都转运司。不幸的是，目前的陕西诸路都转运使就是苏辙本人，这也是章楶为什么亲自给他写信并且派自己儿子来交涉的原因。苏辙在政治上倾向保守派，一贯是不喜欢对外用兵的，当年割四砦给西贼，苏辙也是同意的，要是苏辙还是坚持不用兵的态度，那前线就很麻烦了。
按官职，苏辙是御史中丞，章楶是枢密副使，按差遣，苏辙是陕西诸路都转运使判京兆府事，章楶是陕西诸路宣抚使兼经略安抚大使，可以说的上是伯仲相当，要是苏辙不配合，章楶只能和他打笔墨官司，玩这个他可没把握能赢苏辙，故而想先派儿子去沟通下，希望苏辙能支持自己。
苏辙明白他的意思，笑道：转告章宣抚，这是国事，且是政事堂、官家都同意的事，我自然是全力支持章宣抚，接下来就是盘查陕西诸路各仓储，向前线转运了。听闻此话，章縡拜谢道：如此就拜托苏相了，不知苏相可有什么吩咐？苏辙问道：伯成在陕西多年，当知每岁朝廷向陕西诸路转运之巨，只是不知这其中有多少水分？官家遣我来此，也是想看看陕西蛀虫多吗？章縡只得苦笑道：数十年间朝廷向陕西转运何止数千万，漫说转运使、判官这些要员，就是转运司内的小吏，哪一个不是身家以万贯计，但是此辈凶悍，若是将他们逼急了，他们杀人放火，没什么不敢干的，昔日广锐军叛乱，其实也有此辈逼迫在里面，苏相要查此事，不若等此战结束，免得他们狗急跳墙。
苏辙笑道：这个本官自然知晓，不过就怕他们捞的太多，府库亏空，到时候免不得拿他们开刀，本官虽然从东京带了一营禁军来，不过都门禁军，不堪大用，久闻西军骠勇，可否暂借一营精锐，权充都转运司亲卫，要不然本官恐怕不能安寝了！章縡笑道：这有何难，下官回去即从秦州调一营刀斧手到苏相帐下听用，这些都是与西贼铁鹞子抗衡的精锐，苏相尽管使用就是。苏辙谢过后章縡告辞而去。
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